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银行账户存款被公安机关 非法冻结的法律分析及其救济

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  ——广东经纶律师事务所  吴耿锋律师


《中华人民共和国宪法》第十三条第一、二款明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”对此,2007年施行的《中华人民共和国物权法》第四条明确规定:“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”针对上述宪法、法律规定,公安机关是否有权冻结个人或单位(简称存款人)的银行账户存款?公安机关冻结存款必须符合什么实体条件和法律程序?对于公安机关非法冻结存款的行为,存款人可以采取哪些法律途径予以救济?

对于上述问题,以下将通过一个实际案例进行分析和解答。

一、案例

2013年5月,湖南省某市下辖的一派出所,通过汕头市某国有商业银行,冻结存款人A在该行账户中的30多万元存款。后A在银行取款时,才获悉其存款被冻结。经与上述派出所交涉,该派出所才告知冻结A银行存款的原因是:第三人B涉嫌网络赌博,且该派出所发现B名下银行账户有一笔1200元的款项汇入A上述银行账户,故冻结A账户全部存款。

二、公安机关冻结存款的合法性问题

公安机关作为各级政府的下属机关,依法履行法律赋予的执法权。公安机关行使的执法权,在性质上属于行政权。从法理上,有别于“法不禁止即自由”的公民权利行使原则,行使行政权的基本原则是“法无明文规定即禁止”。换言之,行政权只有在法律有明确授权的情况下,才能行使该权利,否则构成违法。因此,公安机关行使执法权,冻结存款人的存款,必须符合法律的明确规定。对于法律没有明确规定的情形,公安机关不得非法冻结。这也是为防止公权力滥用而在法律上作出的限制。

根据《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称《刑事诉讼法》)第一百四十二条规定,“公安机关根据侦查犯罪的需要,可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款”,因此,在刑事案件的经办中,公安机关有权冻结存款,但必须同时满足以下四个条件:

(1)实施冻结的主体必须是公安机关,而且按照上述法律规定隐含的意思,还必须是行使犯罪侦查权的公安机关,即公安机关刑侦或经侦部门。上述案例中,实施冻结的派出所,只是县级公安机关的一个派出机构,依法不享有犯罪侦查的职能,更不享有冻结存款的职权。

(2)冻结存款必须是基于侦查犯罪的需要。而且,根据《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第七条规定,对于立案审理过程中的刑事案件(未立案),公安机关不得查封、扣押、冻结财产。本案中,没有证据显示公安机关已就有关案件作为刑事案件予以立案,并开始侦查。因此,该派出所冻结存款的行为不合法。

(3)所冻结的存款,必须是犯罪嫌疑人的存款。然而,本案中,被冻结的存款是A(非犯罪嫌疑人)银行账户中的存款。即使公安机关已对B涉嫌网络赌博予以刑事立案和侦查,被冻结的30多万元存款(包括该派出所声称的B转入的1200元款项)属于A所有,而不是B的存款。如果按照该派出所的办案逻辑,由于B(假设B涉嫌犯罪成立)有涉案资金转入A账户,因此可以冻结A账户中的存款,那么对于A转入C账户,C转入D账户,……甚至无限延伸下去的关联账户中的存款,公安机关都有权予以冻结。这必将导致公安机关滥用公权力,严重侵害个人的私有财产权。为避免公安机关滥用职权,并侵害个人的财产权,对于《刑事诉讼法》规定“犯罪嫌疑人的存款”应作限缩性解释,即只有犯罪嫌疑人银行账户中的存款,才得由公安机关进行冻结。至于已从犯罪嫌疑人银行账户中转出的资金,不应作为犯罪嫌疑人的存款,更不应进行冻结。

退一步说,即使认为B转入A账户的1200元是犯罪嫌疑人的存款,也不应冻结A账户中的30多万元存款。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十九条第二款和《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第二十四条规定,公安机关冻结存款,应当与涉案金额相当,因此,对于超出1200元的其他存款,公安机关无权冻结。

(4)公安机关冻结存款,必须依照规定。此处的规定,包括法律、法规规定的关于冻结存款的实体性规定,尤其是程序性规定。根据《中国人民银行关于执行<储蓄管理条例>的若干规定》第三十九条,以及《中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知》第二条的规定,公安机关查询、冻结个人或单位存款,必须由县级或县级以上公安机关签发正式的《查询公函》和《协助冻结存款通知书》,并出示公安人员的工作证,经被冻结存款的开户行审查无误后,方可冻结。公安机关如未出示县级或县级以上公安机关签发的《协助冻结存款通知书》,或依照规定的法律程序,均无权对存款进行冻结。

因此,在上述案例中,既没有证据显示公安机关已就涉嫌的犯罪行为立案侦查,作为冻结主体的派出所也不享有法律规定的冻结存款的职权,所冻结的存款更不是犯罪嫌疑人的存款。因此,该派出所冻结A存款的行为,是不合法的。

三、对于公安机关非法冻结存款的法律救济

(1)存款人可要求银行解冻,并赔偿经济损失

存款人与银行之间属于储蓄合同关系。根据《中华人民共和国商业银行法》第六条规定:“商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”,其中的“单位”当然包括公安机关。该法第二十九条、第三十条和七十三条明确规定,对于个人存款和单位存款,商业银行有权拒绝任何单位或个人的查询、冻结、扣划,除非法律、行政法规另有规定;因非法查询、冻结、扣划个人存款或单位存款,造成存款人财产损失的,商业银行应承担相应的法律责任。因此,对于公安机关的非法冻结要求,银行应拒绝冻结。银行协助公安机关非法冻结的行为,违反了银行与存款人之间的储蓄合同关系,已构成违约。对于被非法冻结的存款,存款人可要求银行解冻,并赔偿因非法冻结存款造成的经济损失。

(2)存款人可向实施冻结的公安机关要求解冻,并要求国家赔偿

对于被非法冻结的存款,存款人可要求公安机关解冻。由于冻结存款的行为缺乏事实或法律依据,作出冻结决定的公安机关,有义务对其错误实施的冻结行为,及时作出纠正。同时,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项规定,行政机关或其工作人员有违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的,受害人有权取得国家赔偿。

(3)存款人作为受害人,可向实施冻结的公安机关的上级部门及相关监督部门提出检举、申诉、控告,要求解冻

对于公安机关非法冻结存款的行为,其上级公安机关、人民检察院、行政监察机关等负有监督并责令纠正的职责。根据《中华人民共和国人民警察法》第四十二条、第四十三条、第四十六条,以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于对冻结、扣划企业事业单位、机关团体在银行、非银行金融机构存款的执法活动加强监督的通知》第一条的规定,公安机关上级部门、人民检察院和行政监察机关,对实施冻结的公安机关有监督的职责,有责任接受存款人的检举、申诉和控告,及时对公安机关的非法冻结行为进行查处,并责令实施冻结的公安机关限期纠正。因此,对于公安机关非法冻结存款的行为,存款人可向上级公安机关、人民检察院、行政监察机关提出书面检举、申诉或控告,要求责令相关公安机关限期解冻。

(4)对于公安机关非法冻结存款的行政行为,存款人可向法院提起行政诉讼,要求撤销冻结行为

行政诉讼,即俗称的“民告官”。自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》施行,该法即赋予公民、法人或其他组织针对行政机关具体行政行为提起行政诉讼的权利。对于公安机关违法冻结存款的行政行为,存款人可提起行政诉讼,维护自己的合法权益。

    此外,对于经济犯罪案件经办过程中,公安机关及其工作人员非法冻结存款的行为,存款人可根据《公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第三十四条第(七)项规定,要求追究案件审批人、审核人、办案人及其他直接责任人的法律责任甚至是刑事责任。

    综合以上分析,公安机关对存款人的银行账户存款进行冻结,必须在法律规定的范围内实施,严格遵守法律的实体性规定特别是程序性规定,否则将导致公权力的滥用和公权力对私权利(财产权)的不法侵害。对于公安机关非法冻结存款的行为,存款人可要求银行解冻,或向公安机关、监督部门提起检举、申诉、控告,甚或提起行政诉讼,要求解冻,以此使自己受到侵害的合法权益得到法律上的救济。


银行账户存款被公安机关 非法冻结的法律分析及其救济

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