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《律师法》沿革与律师执业权益的维护

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作者:广东经纶律师事务所 蔡海宁律师、何如

(本论文荣获广州市律师协会二O一O年度理论成果三等奖)

   

【摘要】 本文概述中国律师法立法的发展和律师法法律法规历次重大修订的意义和时限性;着重介绍2007年《律师法》的实施状况,分析、总结律师法的实施障碍,提出在中国当前的法制环境之下如何保证及维护律师正当的执业权益,并对律师法后续的立法方向提出一些建议。

 

【关键词】 律师 律师法 律师执业 律师权益

 

一、新中国律师制度和律师执业权益的立法进程

1、建国初期律师工作简述

新中国律师制度和律师权益萌生于共和国成立之初即明确的辩护制度。1950年7月中央人民政府颁布的《人民法院组织通则》规定了被告人有辩护权,并可请他人为其辩护;1954年9月20日通过的第一部《宪法》和同年公布的《人民法院组织法》规定“被告人有权获得辩护”,“被告人可以委托律师为自己辩护”。1954年7月31日中央人民政府司法部颁发《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》,中国由此陆续在北京、上海、天津等大城市试行开展律师工作;1956年1月10日,国务院批准了司法部《关于建立律师工作的请示报告》,新中国的律师制度有了法律依据,全国各地的律师组织相继成立。到1957年6月止,当时全国已有19个律师协会筹备会,817个法律顾问处;专职律师和司法行政工作人员2528名,兼职律师350名 。然而,1957年间开展的“反右运动”及接踵而来的“十年浩劫”,使刚刚诞生不久的律师制度就此中断近21年之久。

2、《中华人民共和国律师暂行条例》的颁行与实施

1978年3月5日,第五届全国人民代表大会第一次会议通过了经重新修改制定的第三部《中华人民共和国宪法》,恢复了审判公开和辩护制度;1979年9月司法部重建,同年12月9日司法部发出一个关于恢复律师制度的通知,当时全国只有79家律师服务机构212名律师 ,律师业务仅限于刑事辩护、民事代理、代写法律文书、法律咨询等简单传统项目。中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议之后,特别是1979年7月1日刑法、刑事诉讼法等基本法律的颁布,标志着中国的法制建设进入了一个新阶段。顺应时代的发展,全国人大常委会法制委员会根据中国的现实情况起草了一部具有社会主义性质和中国特色的《中华人民共和国律师暂行条例》,并在1980年8月26日召开的五届人大常委会第十五次会议上获得通过,自1982年1月1日起施行,成为新中国第一部关于律师制度的立法。该条例肯定了律师工作的重要意义,明确了律师的性质和权益,有力地推动了律师工作的开展,新中国律师制度开始恢复并发展。

《中华人民共和国律师暂行条例》共四章二十一条,虽然简短,但该条例分别对律师的性质和任务、律师的权利和义务、律师资格、律师的工作机构等几个方面进行了规定,明确 “律师是国家的法律工作者”、应当“对国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社和公民提供法律帮助,以维护法律的正确实施,维护国家、集体的利益和公民的合法权益”。该条例为保证律师能够正常工作,规定“律师依法执行职务,受国家法律保护,任何单位、个人不得干涉”,“律师参加诉讼活动,有权依照有关规定,查阅本案材料,向有关单位、个人调查。律师担任刑事辩护人时,可以同在押的被告人会见和通信”,“律师进行前款所列活动,有关单位、个人有责任给予支持”,自此,律师执业权益得以初步确立。

囿于当时的政治、经济和法制环境,《中华人民共和国律师暂行条例》实质上是一部法律职业公务员条例,律师制度属于行政管理的一部分,律师工作的独立性得不到保证,角色定位矛盾,影响了律师的职业精神;从管理体制角度而言,法律顾问处的运作基于计划经济基础之上,存在产权不清晰、缺乏竞争、主动性差、服务质量较低等缺点,并在其后逐渐暴露。但从恢复国家法治理念,尊重宪法和法律,尊重人权的等角度而言,《律师暂行条例》可算是中国法制史上的里程碑之一。

3、1996年首部《律师法》的颁行实施

随着改革开放的深入和社会主义市场经济制度的建立和发展,律师行业越来越为社会所熟悉,律师业务范围不断拓展,中国律师制度的变革同时在进行。中国律师去行政化、律师行业中介化和商业化的实践越来越多:1986年中华全国律师协会和各地律师协会陆续成立,标志着律师从此有了自己的行业协会,律师管理由司法行政机关单一管理延伸到和律师行业协会共同管理;同年开始实行律师资格考试认定制度,设定了律师执业的准入门槛;1989年4月通过1990年10月1日开始施行的新中国第一部规范行政诉讼的专门法律《中华人民共和国行政诉讼法》,赋予中国律师在刑事和民事案件之外可以代理行政诉讼的新使命,律师行业角色重新定位的需求日趋强烈;1993年6月司法部报经国务院批准,律师事务所组织形式再由合作制发展到合伙制,允许律师实行自愿组合、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制,充分调动了律师的积极性。拒统计,1996年全国律师事务所已达到8265家,律师行业从业人员已达到10多万人 。律师行业的蓬勃发展,助力首部《律师法》的面世。

进入1996年后,已施行近17年的《中华人民共和国律师暂行条例》已然明显不符合社会经济发展和国家法治环境现状。顺应时代的发展和社会需求,1996年5月15日八届人大常委会第十九次会议上通过首部《中华人民共和国律师法》,并于1997年1月1日起施行。

我国首部《律师法》共八章五十三条,律师定性是“依法取得律师执业证书,为社会提供法律服务的执业人员”,标志着在律师行业的主体“去行政化”的思想得到统一。律师法将颁布之前律师制度的各项改革纳入,归纳或增列在“律师执业条件”、“律师事务所”、“律师协会”、“法律援助”等章节当中,特别增加了“法律责任”一章,对律师的执业行为进行约束,明确了律师和律师事务所的责任承担。律师行业最为关心的“执业律师的业务和权利、义务”一章相对之前的《律师暂行条例》进行了较大篇幅的修订及扩充,犯罪嫌疑人的合法权益得以通过委托律师来维护;第三十条还规定“依照诉讼法律的规定”,律师有调查取证、阅卷、会见及诉讼法律规定的其他权利。相对原来《律师暂行条例》“依照有关规定”的前提条件,律师权利行使的限制有所缩小,更有利于落实。总体而言,首部《律师法》的颁布,结束了中国没有律师法的状况,在完善律师制度、保障律师依法执行业务、规范律师行为、维护法律的正确实施、维护当事人的合法权益方面,发挥了重要作用。

4、2001年《律师法》的修订

为统一国家法律职业的准入制度,使作为法律职业主体的法官、检察官、律师从业人员具有同等的法律知识水准、同等的法律素质、同等的法律信仰并以此来推行司法公正,2001年6月30日第九届全国人大常委会第二十二次会议和2001年12月29日第二十五次会议分别对法官法、检察官法和律师法三个法律做出修订,正式设立国家统一司法考试制度,2002年1月1日起施行。律师职业施行15年的律师资格考试制度被取代。

5、现行《律师法》修订的背景

1996年与2001年《律师法》施行期间,正值中国经济迅猛发展,资料显示:1996年中国GDP为67795亿元,到2006年,中国GDP已达到210871亿元,社会各行各业对法律知识的需求稳步增加,律师职业规模随之扩大。截至2006年底,全国共有律师事务所13000多个,较1996年之规模均增长近60%;全国执业律师有130000多人,较1996年之规模均增长30%多 。《中国统计年鉴》、《最高人民法院工作报告》等历年资料显示,2006年全国地方法院审结各类案件8105007件,其中办理执行案件2149625件,执行到位金额3455.8亿元;1996年全国各级法院审结刑事、民事、经济、行政、海事各类案件5237544件,其中办理执行人民法院裁判的民事、经济、行政案件1374012件,执行金额578亿元;比较而言,十年间,审结案件年均增长5~6%左右,而诉讼标的额或执行金额的增长是以倍数为单位来计算,与中国经济发展数据相切合。

中国经济的快速发展给律师行业带来前所未有的机遇,也面临着新的、更高的挑战和要求。为了适应新时期执政和社会发展的需要,进一步完善中国特色社会主义律师制度,建设符合社会需求的律师执业制度,充分发挥律师在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会中的作用,2004年起,国家立法机关正式启动了律师法修订工作。2007年10月28日,新《律师法》获得第十届全国人大常委会第三十次会议通过并于2008年6月1日起实施。

6、新《律师法》的修订要点

新《律师法》共七章六十条,与2001年《律师法》比较少了一章,旧版中予以单列的“第六章 法律援助”条款散入现行律师法的“律师的业务和权利、义务”及其他法律法规之中。两者条款总数相差不大,但法律条文进行了多处修订或重写。

现行律师法在律师定义、律师执业原则及加强律师与律师事务所的管理等方面的主要修订有:重新对“律师”进行定义,明确律师是有执业证书的“接受委托或者指定,为当事人提供法律服务的执业人员”;增加“律师应当维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平和正义”的执业原则;放宽律师事务所的组建方式,首次加入了个人律师事务所的相关规定,同时允许采用特殊的普通合伙形式设立;调整了律师执业许可制度;增加了禁止利益冲突代理的规定等。

作为执业律师最为关注的律师执业权益保障方面,新《律师法》第三十三条规定,“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函,有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。律师会见犯罪嫌疑人、被告人,不被监听”,这是对之前旧版律师法的重大突破,立法本意欲为律师的“会见权”清除施行过程遇到的障碍;新《律师法》第三十七条规定,“律师在执业活动中的人身权利不受侵犯。律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究。但是,发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外”,赋予律师依法享有“执业活动人身权”和“法庭上发表执业言论豁免权”的权利;新《律师法》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定,加强了律师的“阅卷权”、“调查取证权” “辩论辩护权”。

会见权、阅卷权、调查取证权、执业活动人身权、辩论辩护权、庭上执业言论豁免权这六项权利构筑了律师执业的权益保障体系,其中,业界的焦点集中在前四项之上。此四项权益能否顺利实现,关乎整个律师行业执业环境的优劣和社会地位的高低。

二、新《律师法》的施行、存在问题及分析

1、新《律师法》的施行状况

《律师法》表明立法层面欲突破律师执业难的沉疴,在部分规定甚至超越了诉讼法的框架。然而在司法实践中,正是法律之间的冲突和法制改革上存在的观念和时间的差异,让新《律师法》施行以来,除了在律师和律师事务所的行政管理、行业自律方面得以迅速开展以外,律师业最关注的权益维护及实施保障的落实问题,大部分律师认为与旧法相比,变化不大。新《律师法》施行一周年之际,全国不少地方和媒体均对新法的施行情况举办座谈会进行回顾,邀请不同职业的法律从业人员包括大学教授、法官、检察官、律师在内的知名人士参与讨论。本文作者阅读相关材料并结合亲身经历,认同新《律师法》依然存有执行不到位的现象。新《律师法》施行后,律师执业中会见难、阅卷难、调查取证难这老“三难”之症结依然顽强如故,刑辩律师的执业人身权保障同样未有明显的变化。

2、律师执业权益被侵犯之现象依然普遍存在

(1)、律师“会见权”由于各部门之间的不协调、不配合而难以落实

《律师法》从1997年开始实施到现在已经度过近十三年,新《律师法》也已施行一年多,新修订前业界寄予厚望的破解律师执业长期存在的“会见难”的痼疾却依然存在。近期本文作者以律师的身份在广州市某辖区办理一个涉嫌受贿的案件需会见犯罪嫌疑人时,侦办检察院以实施新律师法为名不再出具批准会见证明,而羁押看守所却以尚未收到主管公安机关的通知为由,坚持原有看守所条例的审批程序,甚至在侦办检察院人员陪同下,仍然坚持要求检察院出具书面批准文件,坚拒不让律师依新律师法规定会见。羁押看守所除不按律师法办理会见手续外,该看守所内仅设两间律师会见室而该看守所并无会见时间规定,两处地方被使用后,后来的律师就只能等待,而要等多长时间则无从谈起。最终考虑到犯罪嫌疑人的处境,本所只能通过取保候审程序来维护犯罪嫌疑人的合法权益;其后,本所律师借助各个投诉渠道将其反映,但却没有任何答复。

法制日报、法制网和全国律协曾举办了“律师会见状况网上调查”。从2009年5月14日起至5月31日,共有1610人参与,其中律师1080人,公检法机关工作人员187人,其他行业343人。据统计分析,共有1182人(占73.4%)认为新律师法实施后,律师会见难与颁布之前一样,没有任何改观;299人(占18.6%)表示对律师会见难是否改观“说不清楚”;只有129人(占8%)认为律师会见已经完全按照新律师法确定的原则操作 。实务上,律师会见碰到的障碍,除了部门利益至上和立法冲突等摆得上台面的理由,办案机关相关人员经常以各种方式来拖延:一般会说领导不在,或者承办人不在,或者说人手不够、没有人陪同等等。

律师会见难的问题,有律师已经通过司法途径寻求维护。北京律师程海和黎雄兵在2008年6月10日因代理林某被海南省海口市公安局刑事拘留一案来到羁押看守所,依据新《律师法》递交了手续材料,要求会见嫌疑人,但羁押看守所工作人员以案件特殊,办案人员交代会见须经批准为由,拒绝安排会见。6月20日,程海律师向海南省海口市龙华区法院递上诉状,将该看守所上级主管单位海口市公安局告上法庭,请求法院责令被告立即履行原告会见被羁押的林某的法定职责。7月28日,法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由,不予受理。程海律师不服提出上诉,但二审至今杳无音信。2009年1月25日,程海律师调整诉讼请求另行起诉至海口市龙华区法院,要求“确认被告海口市公安局拒绝原告会见被羁押人林某的行政行为违法”,4月3日,程海律师收到法院邮寄送的行政裁定书,以不属于行政诉讼受案的范围为由,裁定不予受理。程海律师不服,再次上诉,同样至今未果。程海律师希望通过诉讼,呼唤更多的律师加入维权的共同行动之勇气令人钦佩。

(2)、阅卷权、调查取证权在政府有关部门被限制

律师阅卷,在法院的审判环节相对解决得比较好,但是在检察院的审查起诉阶段以及公安办理的案件,实行起来还是有困难。本所在广州市的一家客户单位因广州海运公安局代关联企业追债而被查封了数百万元货款。海运公安先以涉嫌诈骗立案侦查15个月之后,因没有发现诈骗事实销案,但立即又以涉嫌盗窃立案侦查一个月,直至海运公安局机构被撤并前一天又以没有证据不足再次销案。公安机关的对本案的侦查严重超出刑诉法规定的侦查期限;期间,完全不理会客户单位及其代理律师多次的要求告知办案情况的申请,隐瞒真相,最后在机构撤并前甚至把属于客户单位的被扣货款发给了他人。直至在广州市公安局档案馆查阅到该案的结案归档材料后,我们才了解到该案的部分内情。由于广州海运公安局被撤并到广州市公安局,我们受托代理顾问单位把市公安局诉至法院行政法庭。庭上质证时,被告公安局的出庭人员还责问代理律师:“你们的材料从哪里得来”? 作为公安机关法制办公室的公务员,其根本就不记得律师有调查、阅卷之权利。

不仅仅是刑事、行政诉讼案件,即便在民事诉讼甚至一些非诉业务中,律师需要调查阅览国土、房管部门的档案材料,建设、规划部门的审批材料,甚至居民的居住情况、暂住证资料等等,许多时候都难以取证,有时即使律师出具了法院的立案通知书也未能如愿。现在有很多资产管理公司在诉讼或非诉业务中都要求律师要了解被执行人或债务人的财产状况,律师通过正常合法途径不能查证时,将被迫以各种变通手段来达到获取信息的目的。长久而言,这种“灰色清关”手段竟然成为一些律师的“资源”或“能力”的体现,并不利于市场的合理竞争,实际上也使律师违反了律师法的规定。

程海律师在海南为会见权打官司的同一年,还在北京为律师执业的调查取证权打了另外两个官司,分别将北京市建设委员会和北京市朝阳区规划委员会诉至北京市宣武区法院和北京市朝阳区法院,诉由是两被告拒绝提供原告所需的建设和规划资料,违反了律师法等法律规定。程海律师表示:“胜诉与否并不重要,通过诉讼引起立法部门和执法部门对法律冲突问题的关注,才是我打官司的目的所在”。 

(3)、律师“执业人身权”仍然存在不受尊重的现象

2009年7月10日上午云南省澄江县人民法院发生的一件事可以说是司法界的耻辱,该院民事审判一庭庭长洪猛因律师何云祥对案件发表代理意见并坚持要求记载进庭审笔录的要求暴跳如雷,大声对律师说,“你算什么东西,法院的笔录是你可以在上面随便乱写的吗”、“你以为法院是你家吗?拘留起来”,之后还让书记员找来法警当庭用手铐卡住律师双手,带到法院外面并铐在一个篮球架下,顶着夏日炎热的太阳暴晒45分钟之久。此事被媒体的广泛报道,云南省法院系统及时对事件做出反应,约见了何云祥律师并向他赔礼道歉,表示:一定会在认真调查核实的基础上,对该事件中澄江法院的相关责任人按照规定进行严肃处理,决不迁就姑息。截至目前,相应的处理结果仍未公布。

澄江县人民法院法官洪猛的行为,公然践踏公民权利,是对律师执业权利的侮辱,已然涉嫌犯罪。法官可以随便叫法警掏出手铐,把律师铐起来,这充分体现了当前有部分法官仍然把持着“官本位”的思想,揭示了我国法律在维护律师执业权益方面的苍白无力。

国内律师界广为流传这样一句话:“选职业最好不要选做律师,做律师最好不要打官司,打官司最好不要接刑事案子,接刑事案子最好不要取证,如果你坚持取证,那就准备进看守所”。广州市实习律师岗前培训中,某资深律师对实习律师们循循善诱:“刑案尽量不要去调查,永远不要去调查”。广州市律师协会执行会长郭学进曾透露:全国每年约有50多名律师入狱,其中有30多名是刑辩律师。刑诉律师之难,除了中国刑诉案件委托率低之因素外,更主要的原因还是因为风险太高,弄不好会把自己大进去。做刑事案子,辩护律师就成了“高危人群”,就有一种人身安全处在不确定状态的感觉。

3、律师执业难的原因分析

(1)、职业定位决定法律适用,没有共同的法律信仰

法国比较法学家勒内?达维德在分析中国法律传统时讲道,“中国人民一般总是在不用法的情况下生活的。他们对于法律制订些什么规定不感兴趣,不愿站到法官面前去。他们处理与别人的关系以是否合乎情理为准则。他们不要求什么权利,要的只是和睦相处与和谐”,“中国人尊重的传统是,解决争端首先必须考虑‘情’,其次是‘礼’,然后是‘理’,只有最后才诉诸‘法’”,“中国人在处理交往关系中,最应该研究的是合作精神与协调一致。判刑、惩罚和多数裁决的办法都应该尽可能避免。争端应该加以‘消除’,而不是判决和仲裁”,“中国人很不相信法学家。在任何情况下,解决争端的办法应不受法律框框的局限,而要符合公正和人情的原则”,“直至本世纪为止,儒家思想一直占支配地位而法并未引起中国人的关注,他们通过其他途径寻求实现公正的办法。法律只起补充的作用,为以礼为基础的社会服务”  。这些观点很深刻地道出中国特点传统文化和推行法治观念的障碍所在。

律师制度在历史悠久的中国,属于新生事务。中国从来就是“管理型”社会,封建传统、官本位的思想根深蒂固。即便是到了今天,无论为“官”为“民”,无论是立法、行政、司法等社会活动或是日常生活之中,为数不少的人不仅在具体实践上抵制,不认同律师制度;在思想观念当中,认为律师只是纯粹而且是善于狡辩的商人的,同样不在少数。从律师执业的经历可以看到,如果是公职律师,或者在进行某些公益诉讼时,律师受到的抵制会稍弱。

国内引进“法律职业共同体”之概念,仅流行于书面的表述。实际业务往来中,因工作性质的不同而导致不同法律职业间协作的内耗非常明显,“屁股决定脑袋”仍是职业行为准则。虽然法官、检察官和律师具备同一标准的基础教育背景,跨入这个“法律职业共同体”要经过统一的司法考试,但一旦身处不同的职业岗位,共同的知识背景不但没有促进形成统一法律理解,相反会钻进法律的细枝末节,寻求合乎自己位置的有利解释,所谓的“共同法律信仰”就被部门利益、个人利益排挤到脑后。新法推行,收权限权的,视若不见;放权扩权的,从速从宽推行。新《律师法》的施行就有脱节,相当多的政府部门还没推广学习新法,工作人员不了解,更不用说贯彻执行了。出现这种有法不依的现象,对中国这样一个正在推进法治化进程的国家而言,非常不利。

(2)、现行《刑事诉讼法》和《律师法》有冲突

前述所列“会见难”的两个案例中,本所律师、程海律师各自向检察机关驻羁押看守所检察室的检察官投诉,但均没有取得满意的结果。本所经办案例中驻看守所检察官要求按照看守所条例须出具检察机关书面批准会见意见,回馈给侦办检察院侦查部门,却还是以检察机关执行新《律师法》为由不再出具。一部法律,在同一检察机关的不同部门竟然得到完全不同的解释,除了个人素质、部门利益等因素之外,新旧法律的衔接没有得到立法充分的疏导也是引致新法难以贯彻的原因之一。

新律师法实施后,办案机关拒绝办理会见手续的理由往往以新律师法和现行刑诉法第九十六条的规定相冲突为由,仍然执行现有刑诉法关于律师会见的规定,拒绝执行新律师法。律师则认为按照新法优于旧法的法律适用原则,应当执行新律师法关于会见内容的规定。对此,检察机关、公安机关认为刑事诉讼法由全国人大制订,比起全国人大常务会制订的律师法,立法层级更高而应优先适用。先不予评论各方的对错,法律适用的冲突如果不在立法层面尽快予以统一协调,不仅会侵害利害关系人合法权益和律师的执业权益,更会直接影响国家法制统一和法律的权威。

(3)、执法机关缺乏可操作性行政条例

遵循成文法的传统,行政或司法部门限制律师执业权利时,通常会以“没收到上级通知”、“没有操作办法”等作为理由。此类措辞可谓无往而不利,受限制的律师只能通过私人沟通、投诉等方式试图化解,个别地甚至付诸诉讼都无济于事。新《律师法》扩大了律师会见、阅卷和调查权,但法律条文之中并没有规定权利相对人应如何配合律师执业权利的实现。缺乏具体规定和配合程序,导致律师在执业时屡屡碰到“三难”或罹受人身侵犯。

藉此思路,如果相关行政、司法机关、律师协会和立法机构一起,能够就现有律师执业所遇到的问题深入探讨,联合出台一些律师或各部门过于律师执业的操作细则,限制各种利己解释,规定侵犯律师合法执业权利时应承担的具体责任,相信律师执业难的矛盾会得到缓解。

(4)、无救济则无权利,徒法不足以自行

西方法谚说:有权利必有救济。但是,如果设定权利而权利缺乏救济途径,对享有权利者而言,犹如画饼充饥。新《律师法》正处在此种矛盾境地当中:法律为律师设定了权利,然而现实中,律师执业权利屡屡受挫之时,却找不到有效地救济途径!宣言口号式的律师权利,只能停留在字面上而没有办法实现。

目前,中国律师维护执业权利的方式通常是通过申诉,向办案部门主管机关申诉、向检察院法律监督部门申诉、向律师协会申诉、政府政法行政机构申诉、向人大机关申诉。效果有,但不多,而且程序繁杂、时效性差。上述方式未果,现代法治社会对权利最有力的救济机制莫过于诉讼。现实当中,律师执业权利如收到行政机关的侵害还可能通过行政诉讼得以救济,如果受到来自司法机关或侦查机关的损害,行政诉讼救济都没有可能了。即便是行政诉讼,程海律师的经历让人看到通过司法程序的抗争,结局大部分是吃到闭门羹,徒耗费自己的精力和财力,自己还可能被律所扫地出门。

两千多年前中国先贤孟子有云:徒法不足以自行。包括《律师法》在内,任何一部法律的贯彻实施,必须在全民观念上形成遵循法律的动力,从法制上设定违背法律的强制力,双管齐下,才能让法律的本意得以实现。

三、贯彻实施《律师法》维护律师执业权益的出路

加强律师法施行力度,事实上有利于维护社会的公平和正义、推动社会和谐和长治久安。各政府部门及执法、司法机关都要提高到这个层次来加以认识。如果律师法都得不到实施,那是对整个律师行业的嘲弄,律师就无法实现“维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平和正义”的神圣使命。法律的实施是法律的生命,如果一部法律得不到正确的贯彻执行,损害的将是法律整体的权威。

通过第二部分的分析,我们认为,解决目前律师法实施困境的思路,快速缓解的办法,在于法律监督部门应尽快联合出台配合新《律师法》的实施条例;长远来看,在于国家各级权力机关和各级行政机关的重视及改革。简述如下:

1、缓解之举:实施细则要出台

2001年新《律师法》修订之后,2003年3月26日,北京市高级人民法院、北京市人民检察院、北京市公安局、北京市国家安全局、北京市司法局五部门为依法保障公民在刑事诉讼活动中的合法权益,保障律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人的执业权利,规范律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人的执业行为,曾经联合发文,出台了《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定(试行)》,在当时至少规范了律师执业活动中相关部门的行为,律师执业或相关部门工作人员都有了一个可操作的指引。

现在,新《律师法》已经实施一年多,在超越刑事诉讼法规定的前提下,无论是国家或各个地方,却没有出台针对新《律师法》的实施细则,导致新《律师法》自修订以来,掌声和热情消退、怨声和批评频发。另外,新《律师法》中的法律责任,全部是处罚律师和律师事务所的,而对于其他部门不执行律师法的责任却语焉不详或没有明文规定。这种法律设定上产生的不平衡性,导致新《律师法》的突破之举毫无意义。

有鉴于此,无论是国家或地方,相关公权力机关、部门应尽快与律师协会共同研讨,联合出台实施细则以缓解现时之需,尤其在律师合法的执业权益受到侵害之后,应当建立一个快速的救济途径,以维护当事人的合法权益、维护法律的尊严。

2、法律监督要落实

目前许多地方的人大常委会开始关注到律师法的实施情况。我们希望能够继续推行及反馈,引起全国人大常委会对律师法实施状况的重视。我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民,各级人大和地方各级人大常委会对国家行政机关、审判机关、检察机关有监督权力。人大监督是树立宪法权威、维护法制统一的关键。对法律法规实施情况的检查,是各级人大常委会的权力之一,律师法的贯彻实施需要人大常委会的助力。我们建议人大机构首先采取暗访、录音、录像,然后由人大代表向其质询,必要时鼓励律师对这些政府部门进行行政诉讼,告其不作为,形成典型案例,借以推动律师法的实施。

检察机关对公安机关、法院系统的诉讼行为有法律监督权。国家立法设定检察机关与法院、公安机关之间应分工负责,相互配合,相互制约。发现任何违法事件,检察机关应当依照法律规定要求改正直至追究刑事责任。检察机关实行法律监督,要实实在在地监督,不仅要监督自侦案件,还要监督公安系统、法院系统依法执法、依法司法。

现实来看,健全法律固然重要,但有法不依、执法不严等于无法,甚至更带来副作用。我们相信,在法律监督的贯彻落实下,律师法执行中遇到的问题会得到应有的重视。

3、律师协会要自立

“保障律师依法执业,维护律师的合法权益”是国内众多律师协会的首要职责。只要是身为律师,就如同婴儿出生,加入律师协会就自己的父母一般无法选择。任何一位律师都希望自己在受挫、受侵害之时,能得到执业生涯中如同自己父母般的律师协会的关爱、支持与帮助。一位律师很多情况下是弱小的,正是如此,律师协会的诞生,是律师们自己的组织,只有积聚力量集体行动才会强大。律师协会,应当在协会宗旨中增加一个促进,即“促进律师执业环境的改善”,并逐步寻求更大的自主自律权力。律师协会应与广大律师团结一致,共同维护律师的合法权益,才能维护公平和正义、才能创造越来越好的法制环境、才能在各行各业之中取得尊重、才能让每位律师有家的温暖。

当然,每位律师个体,首先必须将律师职业的共同信念作为最高准则,同时要恪守情操、不断学习,勤于实践,提高自己的业务技能和综合素质,对于危害职业整体利益的现象要勇于揭露、敢于维权。如此才能适应社会发展的要求从而满足人民对法律服务的需要。通过个体和行业组织的共同努力,提升律师在社会和民众心目中的形象和律师的社会地位。

4、法律信仰要树立

作为法律职业共同体,法官、检察官、律师是相互统一的整体,三者之间应尽快建立一个有序透明的对接平台,经常组织交流、探讨,针对实务中的法律问题进行积极有效地讨论,有利于共同体内不同职业的理解,有利于法官、检察官、律师素质的提升;必要时可以在权限范围内将统一意见提请各级立法机构将之形成法律法规,纠正法律施行偏差、适应区域或文化差异、符合社会发展状况和跟上经济发展步伐,一定程度上可以弥补成文法体系带来的不足。法治社会之下,尊重遵守法律应是全民的信仰。尤其是法律职业共同体内,不应该有哪个部门、哪位个人可以置身于法律之外,视法律为废纸,愿意执行就执行,不愿意执行就变相执行甚至不执行;否则,所谓的“法律职业共同体”,实质上是各处一隅,同体而相轻。

5、司法体制要改革

针对律师执业活动的“三难”,有学者看来,其根本原因在于我国的司法体制,司法体制不改革,律师执业难永远解决不了。

 律师“会见难”的症结凸显在羁押看守所。因看守所归属公安机关管理,而公安侦查部门负责案件的侦查,同属公安机关之下,为不影响自家办案,偏袒自家人情之所向,于是能拖则拖,能挡则挡,更何况没有罚则,何乐而不为!司法体制改革应将看守所划归司法局或将由监所管理部门独立管辖。

律师“会见难”、“阅卷难”的一部分属于检察院自侦案件。我国检察院是法律监督机关,同时又是公诉机关和自办案件的侦查机关。在自侦案件的问题上,如何对自身实现法律监督职能,免不了让人疑虑。司法体制改革,应当尽快将检察院刑侦职能划归公安局统一管辖,检察院专司法律监督和公诉。

律师“阅卷难”、“调查取证难”有很大一部分因素是执法系统、司法系统受地方因素影响。司法系统独立性的根源在于财务体系依附于国家行政财务系统。“人在屋檐下,不得不低头”,建立政法系统财政保障机制,政法系统经费由国家权力机关另行统一保障,不再受制于地方。此项改革措施如得以落实,将使中国的司法体制发生根本变化。

司法体制改革的方向远不止于此,改革的意义不在于有多完善,而在于改革要有统一、既定的方向并付诸实施。如同法律的修订一样,永远不会有无需修订而恒久适用的法律,人类社会也不会停止发展。改革和立法的意义在于其服务于社会的统一价值观和人类独有且共有的公平正义感。

6、法律体系要统一

新《律师法》修订时,刑事诉讼法也列入了修订计划,由于种种原因,新《律师法》颁行时新的刑事诉讼法迟迟未能面世,导致有关人员借有法律冲突一事漠视律师合法执业权益。显而易见,尽快顺应《律师法》的思路对《刑事诉讼法》进行修订并颁行是解决律师执业难题的一项有效措施。

诚然,事实常在想象之外,单一一部《刑事诉讼法》的修改想彻底解决律师执业的所有难题并不现实。新中国成立后,还没有组织过大规模的法典编撰统一行动。古今中外,每每在新政权强盛之时,都有类似的举措。如今中国正是太平盛世,和谐共进,建议国家立法机关尽早将此项工作付诸实施,在一个比较合适的时间段内统一修订各部主要法律,尽可能避免法律之间的冲突,尽量消除“某某机关或部门可以根据本法,在其权限范围内,出具具体实施办法”、“依照相关法律执行”、“某某实施条例由国务院另行规定”等等留下立法尾巴的措辞,降低社会运作成本,开创长期稳定的法治基础。

四、结语

十几年来,律师法没有象今天这样引起越来越多人的重视。律师法对于律师、律师事务所乃至律师行业而言,是一个根本法。律师法应成为律师的信仰,但律师法并非只是管理律师之法。“法律职业共同体”是从事法律职业人士构建的一个美好愿景,那么,首先就要在这共同体内,所有的“法律人”要将维护公平正义作为职业根基,将信仰法律作为共同体的共同准则,其中,包括《律师法》。律师权利的扩充,实质上就是公民权利扩充和法律保障的加强。律师权利之变,实质就是公民权利之变;律师权利之强,亦是公民权利之强。我国律师制度不断完善过程,实质上就是民主法治建设不断完善过程。相信,法治中国,会通过一代代法律人的真诚付出而得以实现



《律师法》沿革与律师执业权益的维护

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